Top 6 # Xem Nhiều Nhất Vị Trí Tính Chất Chức Năng Của Chính Phủ Mới Nhất 5/2023 # Top Like

vị trí, tính chất của chính phủ qua hiến pháp

VỊ TRÍ, TÍNH CHẤT CỦA CHÍNH PHỦ QUA HIẾN PHÁP

Theo điều 1 – Luật tổ chức Chính phủ ngày 25 tháng 12 năm 2001 thì “Chính phủ là cơ quan chấp hành của Quốc hội, cơ quan hành chính nhà nước cao nhất của nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam. Chính phủ thống nhất quản lý việc thực hiện các nhiệm vụ chính trị, kinh tế – xã hội, quốc phòng, an ninh và đối ngoại của Nhà nước; bảo đảm hiệu lực của bộ máy nhà nước từ trung ương đến cơ sở; bảo đảm việc tôn trọng và chấp hành Hiến pháp và pháp luật; phát huy quyền làm chủ của nhân dân trong sự nghiệp xây dựng và bảo vệ Tổ quốc, bảo đảm ổn định và nâng cao đời sống vật chất và tinh thần của nhân dân. Chính phủ chịu trách nhiệm trước Quốc hội và báo cáo công tác với Quốc hội, Uỷ ban thường vụ Quốc hội, Chủ tịch nước” Và theo điều 109 Hiến pháp 1992 ” Chính phủ là cơ quan chấp hành của Quốc hội, cơ quan hành chính Nhà nước cao nhất của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam “. Qua hai điều trên ta thấy Chính phủ vừa là cơ quan chấp hành của Quốc hội, vừa là cơ quan hành chính nhà nước cao nhất .Chính phủ là cơ quan chấp hành của Quốc hội thể hiện ở : Thứ nhất Quốc hội thành lập ra Chính phủ, quy định cơ cấu tổ chức, chức năng, nhiệm vụ và quyền hạn cho Chính phủ . Chính phủ hoạt động dưới sự giám sát của Quốc hội, nhiệm kì theo nhiệm kì của Quốc hội . Thứ hai Chính phủ chịu trách nhiệm trước Quốc hội và báo cáo công tác với Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội, chủ tịch nước. Thứ ba thành viên của Chính phủ hoạt động dưới sự giám sát của Quốc hội, có thể bị Quốc hội bãi nhiệm, miễn nhiệm,cách chức theo quy định của pháp luật, nhiệm kì theo nhiệm kì của Quốc hội . Thứ tư, Quốc hội quyết định các vấn đề quan trọng của đất nước, quy định vào trong Nghị quyết của Quốc hội à Chính phủ tổ chức, triển khai thực hiện có hiệu quả trên cơ sở cụ thể hóa bằng các văn bản dưới luật, phân công, đề ra các biện pháp thích hợp, chỉ đạo thực hiện các văn bản đó trên thực tế. Chính phủ là cơ quan hành chính nhà nước cao nhất thể hiện ở : Hoạt động quản lý nhà nước là hoạt động chủ yếu,bao trùm toàn bộ các lĩnh vực thuộc chức năng của Chính phủ được Hiến pháp quy định, hoạt động quản lý nhà nước của Chính phủ bao trùm toàn bộ các lĩnh vực trong phạm vi cả nước : kinh tế, văn hóa,xã hội Chính phủ thực hiện vai trò lãnh đạo,chỉ đạo,hướng dẫn thực hiện và kiểm tra hoạt động của các Bộ, cơ quan ngang Bộ, Cơ quan thuộc Chính phủ và Uỷ ban nhân dân như vậy sẽ đảm bảo sự thống nhất trong hoạt động quản lý nhà nước. Bảo đảm hiệu lực của bộ máy Nhà nước từ trung ương đến cơ sở; bảo đảm việc tôn trọng và chấp hành Hiến pháp và pháp luật; phát huy quyền làm chủ của nhân dân trong sự nghiệp xây dựng và bảo vệ Tổ quốc, bảo đảm ổn định và nâng cao đời sống vật chất và văn hoá của nhân dân . Nhưng Hiến pháp năm 1946 lại quy định “Cơ quan hành chính cao nhất của toàn quốc là Chính phủ Việt Nam Dân chủ cộng hòa “. Theo Hiến pháp năm 1946, nguyên tắc chung tổ chức quyền lực Nhà nước là xây dựng chính quyền mạnh mẽ, sáng suốt của nhân dân và thể hiện rõ sự phân công, phân nhiệm giữa các cơ quan trong bộ máy Nhà nước. Đến Hiến pháp năm 1959, tại điều 71 quy định : ” Hội đồng Chính phủ là cơ quan chấp hành của cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất, và là cơ quan hành chính cao nhất của nước Việt Nam Dân chủ cộng hòa “. Những thay đổi trong bộ máy nhà nước thời kỳ này khẳng định quan điểm mới về tổ chức bộ máy nhà nước, theo xu hướng quyền lực nhà nước tập trung vào hệ thống cơ quan dân cử. Và theo điều này thì một mặt Hội đồng Chính phủ là cơ quan chấp hành của Quốc hội mặt khác là cơ quan hành chính Nhà nước cao nhất của nước ta, đứng đầu hệ thống cơ quan hành chính nhà nước, đảm nhận một chức năng hoạt động độc lập – hoạt động hành chính Nhà nước. Từ đây có thể thấy rằng theo Hiến pháp năm 1959 Hội đồng Chính phủ có tính độc lập tương đối. Hiến pháp năm 1959 thể hiện rõ nguyên tắc quyền lực Nhà nước tập trung thống nhất vào Quốc hội – cơ quan quyền lực cao nhất của nhân dân và cũng cho ta thấy rằng Hội đồng Chính phủ được tổ chức hoàn toàn theo mô hình Chính phủ của các nước xã hội chủ nghĩa khác với Chính phủ trong Hiến pháp năm 1946 xây dựng theo mô hình tư sản. Kế thừa quy định của Hiến pháp năm 1959, Hiến pháp năm 1980 một lần nữa khẳng định tính chất chấp hành của Hội đồng bộ trưởng trước Quốc hội song chức năng của cơ quan này đã có sự thay đổi và vị trí cũng giống như Hiến pháp năm 1959. Theo Hiến pháp năm 1980 và Luật tổ chức Hội đồng bộ trưởng năm 1981 : “Hội đồng bộ trưởng là Chính phủ của nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam, là cơ quan chấp hành và hành chính cao nhất của cơ quan quyền lực Nhà nước cao nhất “. (Điều 104). Tuy nhiên Hội đồng bộ trưởng về tính chất không hoàn toàn giống như Hội đồng Chính phủ. Khác với Hiến pháp năm 1959, Hiến pháp năm 1980 quy định Hội đồng bộ trưởng là cơ quan chấp hành và hành chính Nhà nước cao nhất của cơ quan quyền lực Nhà nước cao nhất. Với quy định này, chúng ta thấy tính độc lập tương đối của Chính phủ với Quốc hội không còn nữa. Quy định này phản ánh quan niệm một thời cho rằng: Quốc hội là cơ quan quyền lực Nhà nước cao nhất, thống nhất các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp và giám sát – phải thực sự trở thành “tập thể hành động”. Hội đồng bộ trưởng được tổ chức theo tinh thần đó là cơ quan chấp hành – hành chính Nhà nước cao nhất của Quốc hội. Chức năng, nhiệm vụ của nó là thực hiện những hoạt động chấp hành – hành chính được Quộc hội giao cho.Hội đồng bộ trưởng là Chính phủ, do Quốc hội lập ra, chịu trách nhiệm và báo cáo công tác trước Quốc hội đồng thời là cơ quan hành chính Nhà nước cao nhất của nước ta (chứ không phải Quốc hội). Nói cách khác nhà nước thống nhất ba quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp. Nếu như Hiến pháp năm 1946 không quy định Chính phủ là cơ quan chấp hành của Quốc hội, quyền hành chính Nhà nước cao nhất đứng riêng rẽ như một cành quyền lực độc lập thì các Hiến pháp sau này 1959, 1980 đã thức nhận tính phụ thuộc của hành pháp và lập pháp, chí ít là trong lĩnh vực chấp hành. Đặc biệt Hiến pháp 1980 còn thừa nhận thật rõ, không những Chính phủ là cơ quan chấp hành, mà còn là hành chính cao nhất của cơ quan quyền lực Nhà nước cao nhất. Phải đến Hiến pháp năm 1992 ta mới có thể thấy được một quy định rõ ràng. Theo Hiến pháp năm 1992 được gọi đơn giản là Chính phủ. Điều 109 Hiến pháp năm 1992 quy định: Chính phủ là cơ quan chấp hành của Quốc hội, cơ quan hành chính Nhà nước cao nhất của nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam. Cùng với thay đổi về tên gọi, Chính phủ có nhiều thay đổi theo hướng đổi mới về cơ cấu tổ chức và hoạt động nhằm đáp ứng kịp thời những đòi hỏi của sự nghiệp xây dựng và bảo vệ đất nước. Nếu so sánh cả bốn bản Hiến pháp của nước ta chúng ta thấy những quan niệm về tính chất của Chính phủ có những thay đổi nhất định. Hiến pháp năm 1946 xây dựng Chính phủ theo mô hình chính phủ tư sản nên không quy định Chinh phủ là cơ quan chấp hành của Nghị viện. Hiến pháp năm 1980 xây dựng Chính phủ ( Hội đồng Bộ trưởng ) theo mô hình của Hiến pháp xã hội chủ nghĩa. Quốc hội, cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất, thống nhất các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp và giám sát. Các cơ quan Nhà nước khác do Quốc hội lập ra là để thực hiện chức năng, nhiệm vụ của Quốc hội. Vì vậy Hiến pháp năm 1980 quy định Chính phủ là cơ quan chấp hành của Quốc hội và là cơ quan hành chính cao nhất của Quốc hội . Quy định này làm cho Chính phủ thiếu tính độc lập tương đối trong lĩnh vực hoạt động hành chính Nhà nước. Khắc phục nhược điểm này, Hiến pháp năm 1992 quay về với Hiến pháp năm 1959 xây dựng theo quan điểm tập quyền, nghĩa là quyền lực Nhà nước vẫn tập trung thống nhất nhưng cần phải có sự phân chia chức năng rành rọt giữa các cơ quan Nhà nước lập pháp, hành pháp và tư pháp. Vì vậy Hiến pháp năm 1992 quy định : ” Chính phủ là cơ quan chấp hành của Quốc hội, cơ quan hành chính Nhà nước cao nhất của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam “. Với quy định này Chính phủ là cơ quan hành chính Nhà nước cao nhất của Nhà nước chứ không phải của Quốc hội, có thể hoạt động một cách độc lập tương đối trong lĩnh vực hành chính Nhà nước. Khẳng định Chính phủ là cơ quan chấp hành của Quốc hội nhưng là cơ quan hành chính nhà nước cao nhất của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam nhằm chỉ rõ tính chất của Chính phủ và mối quan hệ giữa Chính phủ và Quốc hội. Chính phủ do Quốc hội thành lập ra, nhiệm kì theo nhiệm kì của Quốc hội, khi Quốc hội hết nhiệm kì Chính phủ tiếp tục hoạt động cho đến khi bầu ra Chính phủ mới. Tuy nhiên, Chính phủ là cơ quan hành chính nhà nước cao nhất của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam, đây là quan điểm có sự đổi mới so với Hiến pháp năm 1980, nhằm đề cao vị trí của Chính phủ trong hoạt động quản lí nhà nước. Hoạt động quản lí nhà nước có các đặc thù sau : Một là, hoạt động quản lí nhà nước là hoạt động chủ yếu, bao trùm toàn bộ các lĩnh vực thuộc chức năng của Chính phủ được Hiến pháp quy định. Hai là hoạt động quản lí của Chính phủ bao trùm toàn bộ các lĩnh vực trong phạm vi cả nước : kinh tế, văn hóa, xã hội, an ninh, . Ba là đảm bảo sự thống nhất trong hoạt động quản lí nhà nước, Chính phủ thực hiện vai trò lãnh đạo, chỉ đạo, hướng dẫn thực hiện và kiểm tra hoạt động của các bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ và Ủy ban nhân dân.Quy định của Hiến pháp năm 1992 về vị trí, tính chất của Chính phủ là sự kế thừa có chọn lọc quy định của các Hiến pháp Việt Nam, đồng thời phù hợp quan điểm chung của các nhà nước hiện đại. Để Chính phủ thật sự là cơ quan hành chính nhà nước cao nhất, Hiến pháp đã sửa đổi, bổ sung nhiều quy định về nhiệm vụ, quyền hạn, cơ cấu tổ chức, trật tự hình thành và các hình thức hoạt động của Chính phủ cho phù hợp yêu cầu công cuộc đổi nới đất nước.Chức năng của Chính phủ Về chức năng, dù có tên gọi khác qua bốn bản Hiến pháp nhưng Chính phủ đều được xác định là cơ quan Nhà nước có chức năng hành pháp và Chính phủ còn có chức năng quan trọng là quản lí đất nước theo quy định của Hiến pháp và Pháp luật.Chức năng của Chính phủ được thể hiện thông qua việc : – Thống nhất quản lí việc thực hiện các nhiệm vụ của Nhà nước. – Đảm bảo hiệu lực của bộ máy Nhà nước từ trung ương đến địa phương. – Đảm bảo tôn trọng và thực hiện Pháp luật. – Đảm bảo ổn định và không ngừng nâng cao đời sống nhân dân .

Ngay trong bản Hiến pháp đầu tiên của Nhà nước ta – Hiến pháp năm 1946 – để thực hiện chính quyền mạnh mẽ, sáng suốt của Nhân dân và thể hiện tính thống nhất của quyền lực nhà nước, Điều 22 đã quy định “Nghị viện nhân dân là cơ quan có quyền cao nhất của nước Việt Nam dân chủ cộng hòa”. Nghị viện bầu ra Chính phủ – cơ quan hành chính nhà nước cao nhất của toàn quốc.

Đến Hiến pháp năm 1959, tại Điều 71 quy định “Hội đồng Chính phủ là cơ quan chấp hành của cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất, và là cơ quan hành chính nhà nước cao nhất của nước Việt Nam dân chủ cộng hòa”. Với quy định này, Hiến pháp năm 1959 đã thể hiện quyền lực nhà nước tập trung vào hệ thống cơ quan dân cử. Hội đồng Chính phủ vẫn được xác định là cơ quan hành chính nhà nước, nhưng đồng thời cũng là cơ quan chấp hành của cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất. Kế thừa quy định của Hiến pháp năm 1959, Hiến pháp năm 1980 tiếp tục khẳng định tính chất chấp hành của Hội đồng Bộ trưởng trước Quốc hội, nhưng vị trí, chức năng của cơ quan này đã có sự thay đổi: “Hội đồng Bộ trưởng là Chính phủ của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam, là cơ quan chấp hành và là cơ quan hành chính nhà nước cao nhất của cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất” (Điều 104). Các thành viên của Hội đồng Bộ trưởng đều do Quốc hội bầu, bãi nhiệm và miễn nhiệm. Hội đồng Bộ trưởng không chỉ chịu trách nhiệm và báo cáo công tác trước Quốc hội, trong thời gian Quốc hội không họp chịu trách nhiệm và báo cáo công tác trước Hội đồng Nhà nước.

Đến năm 1992, bên cạnh việc đổi tên Hội đồng Bộ trưởng thành Chính phủ, Hiến pháp năm 1992 đã xác định lại vị trí của Chính phủ: “Chính phủ là cơ quan chấp hành của Quốc hội và là cơ quan hành chính nhà nước cao nhất của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam” (Điều 109). Đến Hiến pháp năm 2013, với quy định Chính phủ là “cơ quan hành chính nhà nước cao nhất của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam, thực hiện quyền hành pháp, là cơ quan chấp hành của Quốc hội” (Điều 94), so với Hiến pháp năm 1992 vị trí của Chính phủ có 02 điểm mới đáng chú ý:

Thứ nhất, lần đầu tiên trong lịch sử lập hiến của Nhà nước ta, Hiến pháp đã chính thức thừa nhận Chính phủ là cơ quan thực hiện quyền hành pháp. Cùng với các quy định: Quốc hội thực hiện quyền lập pháp, Tòa án nhân dân là cơ quan xét xử, thực hiện quyền tư pháp, Viện kiểm sát nhân dân thực hành quyền công tố, kiểm sát hoạt động tư pháp, quy định Chính phủ là cơ quan thực hiện quyền hành pháp được coi là bước tiến quan trọng trong việc tạo cơ sở hiến định nhằm cụ thể hóa nguyên tắc phân công, phối hợp và kiểm soát quyền lực nhà nước trong nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa, vừa chỉ rõ Chính phủ không chỉ là cơ quan chấp hành của Quốc hội mà còn tạo cho Chính phủ có đầy đủ vị thế và thẩm quyền độc lập nhất định trong quan hệ với cơ quan lập pháp và cơ quan tư pháp; thực hiện sự kiểm soát đối với cơ quan lập pháp và cơ quan tư pháp để quyền lực nhà nước được thực hiện đúng đắn, hiệu quả vì mục tiêu xây dựng và phát triển đất nước. Đồng thời cũng tạo điều kiện để Nhân dân, người chủ của quyền lực nhà nước có cơ sở để kiểm soát và đánh giá hiệu lực, hiệu quả của mỗi cơ quan nhà nước trong việc thực hiện quyền lực được Nhân dân giao phó.

Thứ hai, về vị trí tính chất pháp lý đã đặt nội dung “Chính phủ là cơ quan hành chính nhà nước cao nhất của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam” lên trước nội dung “là cơ quan chấp hành của Quốc hội”. Đây không chỉ đơn giản là việc thay đổi trật tự câu chữ mà chính là sự đề cao quyền hành pháp của Chính phủ, tạo cơ sở để xây dựng một Chính phủ phát triển, có khả năng chủ động, sáng tạo cao trong quản lý điều hành các mặt kinh tế – xã hội của đất nước; là cơ sở hiến định để xác lập trật tự trong tổ chức và hoạt động của nền hành chính quốc gia thống nhất, thông suốt, hiệu lực, kỷ cương. Theo đó, Chính phủ phải là cơ quan chịu trách nhiệm chính trong việc hoạch định, xây dựng các chiến lược, kế hoạch phát triển, các dự án luật, pháp lệnh trình Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội, đồng thời cũng là cơ quan thống nhất quản lý, chỉ đạo, điều hành việc thực hiện các chiến lược, kế hoạch phát triển, các dự án luật, pháp lệnh sau khi được Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội xem xét, thông qua trên phạm vi toàn quốc. Cùng với việc chính thức khẳng định vị trí của Chính phủ là cơ quan thực hiện quyền hành pháp, là cơ quan hành chính nhà nước cao nhất của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam, kế thừa quy định của Hiến pháp năm 1992, Hiến pháp năm 2013 tiếp tục quy định Chính phủ là cơ quan chấp hành của Quốc hội.

Quy định này đã phản ánh sự gắn bó chặt chẽ và thống nhất trong việc thực hiện quyền lập pháp và quyền hành pháp của Nhà nước ta. Là cơ quan chấp hành của Quốc hội (cơ quan đại biểu cao nhất của Nhân dân, cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất), Chính phủ không chỉ có nhiệm vụ tổ chức thi hành Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của Ủy ban thường vụ Quốc hội, lệnh, quyết định của Chủ tịch nước (khoản 1 Điều 96), báo cáo công tác trước Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội, Chủ tịch nước mà còn có trách nhiệm giải trình trước Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội, Chủ tịch nước về việc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của mình. Thông qua xem xét báo cáo công tác của Chính phủ, Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội, Chủ tịch nước giám sát việc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn và trách nhiệm quản lý, điều hành của Chính phủ.

Còn Chính phủ có thẩm quyền đề xuất, xây dựng chính sách trình Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội quyết định hoặc quyết định theo thẩm quyền để thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của mình; trình dự án luật, dự án ngân sách nhà nước và các dự án khác trước Quốc hội; trình dự án pháp lệnh trước Ủy ban thường vụ Quốc hội (khoản 2 Điều 96); ban hành văn bản pháp luật để thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn, kiểm tra việc thi hành các văn bản đó và xử lý các văn bản trái pháp luật theo quy định của luật (Điều 100); thống nhất quản lý về kinh tế, văn hóa, xã hội, giáo dục, y tế, khoa học, công nghệ, môi trường, thông tin, truyền thông, đối ngoại, quốc phòng, an ninh quốc gia, trật tự, an toàn xã hội; thi hành lệnh tổng động viên hoặc động viên cục bộ, lệnh ban bố tình trạng khẩn cấp và các biện pháp cần thiết khác để bảo vệ Tổ quốc, bảo đảm tính mạng, tài sản của Nhân dân (khoản 3 Điều 96); bảo vệ quyền và lợi ích của Nhà nước và xã hội, quyền con người, quyền công dân; bảo đảm trật tự, an toàn xã hội (khoản 6 Điều 96); tổ chức đàm phán, ký điều ước quốc tế nhân danh Nhà nước theo ủy quyền của Chủ tịch nước; quyết định việc ký, gia nhập, phê duyệt hoặc chấm dứt hiệu lực điều ước quốc tế nhân danh Chính phủ, trừ điều ước quốc tế trình Quốc hội phê chuẩn quy định tại khoản 14 Điều 70 (khoản 7 Điều 96)…

Cùng với việc đổi mới quy định về vị trí của Chính phủ, Hiến pháp năm 2013 đã sửa đổi, bổ sung các quy định về cơ chế thực hiện quyền lực, phù hợp với tính chất, vai trò của từng thiết chế: Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Phó Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ. Đối với Chính phủ, Hiến pháp khẳng định nguyên tắc Chính phủ làm việc theo chế độ tập thể, quyết định theo đa số, đồng thời xác lập mối quan hệ trách nhiệm giữa Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ với Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ. Thủ tướng Chính phủ là người đứng đầu Chính phủ, chịu trách nhiệm trước Quốc hội về hoạt động của Chính phủ và những nhiệm vụ được giao; báo cáo công tác của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ trước Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội, Chủ tịch nước (khoản 2 Điều 95).

Cùng đó, Hiến pháp cũng quy định rõ hơn nhiệm vụ, quyền hạn của Thủ tướng Chính phủ đối với công tác của Chính phủ và việc xây dựng chính sách, tổ chức thi hành pháp luật, về hoạt động của hệ thống hành chính nhà nước: Thủ tướng Chính phủ “lãnh đạo công tác của Chính phủ; lãnh đạo việc xây dựng chính sách và tổ chức thi hành pháp luật”, “lãnh đạo và chịu trách nhiệm về hoạt động của hệ thống hành chính từ trung ương đến địa phương, bảo đảm tính thống nhất và thông suốt của nền hành chính quốc gia”, “đình chỉ việc thi hành hoặc bãi bỏ văn bản của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ, Ủy ban nhân dân, Chủ tịch Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương trái với Hiến pháp, luật và các văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên; đình chỉ việc thi hành nghị quyết của Hội đồng nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương trái với Hiến pháp, luật và các văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên, đồng thời đề nghị Ủy ban thường vụ Quốc hội bãi bỏ”; bổ sung thẩm quyền “quyết định và chỉ đạo việc đàm phán, chỉ đạo việc ký, gia nhập điều ước quốc tế thuộc nhiệm vụ, quyền hạn của Chính phủ; tổ chức thực hiện điều ước quốc tế mà Việt Nam là thành viên” (khoản 5 Điều 98) v.v…

Về mối quan hệ phối hợp, kiểm soát quyền lực giữa Chính phủ với Tòa án nhân dân, Hiến pháp năm 2013 không có quy định trực tiếp về cơ chế phối hợp, kiểm soát quyền lực giữa Chính phủ với Tòa án nhân dân. Tuy nhiên, để thực hiện nhiệm vụ “cơ quan hành chính nhà nước cao nhất của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam”, Chính phủ có trách nhiệm quản lý về tổ chức bộ máy hành chính nhà nước và chế độ công vụ, công chức (thống nhất quản lý biên chế công chức, biên chế sự nghiệp và quản lý cán bộ, công chức, viên chức, tổ chức thực hiện chế độ tiền lương, phụ cấp và các chế độ chính sách khác đối với cán bộ, công chức, viên chức trong các cơ quan Nhà nước, trong đó có Tòa án nhân dân, từ trung ương đến địa phương; thống nhất quản lý việc sử dụng ngân sách nhà nước, công sở, công sản và thực hiện chế độ tài chính theo quy định của pháp luật).

Đồng thời, phối hợp với Tòa án nhân dân trong việc bảo vệ công lý, bảo vệ quyền con người, quyền công dân, bảo vệ chế độ xã hội chủ nghĩa, bảo vệ lợi ích của Nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của tổ chức, cá nhân; đấu tranh phòng ngừa và chống các tội phạm, các vi phạm Hiến pháp, pháp luật, giữ vững kỷ cương pháp luật nhằm thực hiện các mục tiêu kinh tế, xã hội và các chủ trương, chính sách của Nhà nước; đề nghị Tòa án nhân dân xem xét lại bản án, quyết định của Tòa án nếu thấy bản án, quyết định đó có dấu hiệu vi phạm pháp luật. Về phía Tòa án nhân dân, là cơ quan thực hiện quyền tư pháp, Tòa án nhân dân thực hiện chức năng kiểm soát việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp thông qua nhiệm vụ, quyền hạn của mình theo quy định của Hiến pháp và luật. Cụ thể, Tòa án nhân dân có thẩm quyền xét xử các vụ án hành chính đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính của các cơ quan hành chính nhà nước (hành pháp) và cá nhân có thẩm quyền của các cơ quan đó; phán quyết về các vi phạm quyền con người; kiến nghị sửa đổi, bổ sung các văn bản pháp luật trái với Hiến pháp, mâu thuẫn với các văn bản pháp luật khác hoặc không phù hợp với thực tiễn; kiến nghị cơ quan, tổ chức áp dụng khắc phục nguyên nhân, điều kiện phát sinh tội phạm hoặc vi phạm pháp luật tại cơ quan, tổ chức đó./.

a) Vai trò của Chính phủ:

Để đổi mới tổ chức và hoạt động của Chính phủ theo hướng thúc đẩy nâng cao hiệu qủa quản lý vĩ mô của Chính phủ trong điều kiện kinh tế thị trường và hội nhập quốc tế, chức năng của Chính phủ cần phản ánh được quá trình chuyển đổi tất yếu từ một Chính phủ “chấp hành” thụ động bằng mệnh lệnh hành chính trong nền kinh tế kế hoạch hóa, tập trung bao cấp sang Chính phủ chủ động khởi xướng, hoạch định và điều hành chính sách vĩ mô trong nền kinh tế thị trường; chức năng mới của Chính phủ trong nền kinh tế thị trường là các chức năng của một Chính phủ hành pháp, chú trọng vai trò “cầm lái” chứ không phải là vai trò của “người bơi chèo”; Chính phủ phải có năng lực hoạch định chính sách tốt; điều hành nhanh nhạy, sáng tạo, ứng phó, giải quyết kịp thời các vấn đề của cuộc sống đặt ra. Những Chính phủ cầm lái nhiều hơn và bơi chèo ít hơn là những Chính phủ mạnh hơn[1].

Với quy định của Hiến pháp (2013), về tổ chức bộ máy nhà nước, theo tinh thần kiểm soát quyền lực các cơ quan trong bộ máy nhà nước, vị trí, chức năng của các cơ quan lập pháp, hành pháp, tư pháp đã được quy định rành mạch, phù hợp hơn. Theo đó, một mặt Hiến pháp tiếp tục khẳng định Quốc hội là cơ quan đại biểu cao nhất của nhân dân, cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất của nước Cộng hòa XHCN Việt Nam; Quốc hội thực hiện quyền lập hiến, lập pháp, quyết định các vấn đề quan trọng của đất nước và giám sát tối cao đối với hoạt động của Nhà nước; mặt khác, Hiến pháp sửa đổi cũng phân định rõ hơn nhiệm vụ của Quốc hội trong việc quyết định mục tiêu, chỉ tiêu, chính sách và nhiệm vụ cơ bản phát triển kinh tế – xã hội của đất nước (Khoản 3 Điều 70) ; qua đó, làm rõ hơn trách nhiệm của Chính phủ trong việc chủ động, sáng tạo trong điều hành kinh tế – xã hội và quyết định các vấn đề không thuộc thẩm quyền của Quốc hội hoặc các vấn đề được Quốc hội ủy quyền bằng luật.

Chính phủ có vị trí là cơ quan thực hiện quyền hành pháp, cơ quan hành chính nhà nước cao nhất, cơ quan chấp hành của Quốc hội với các nhiệm vụ, quyền hạn được quy định mang tính khái quát và phù hợp hơn với vị trí, chức năng của Chính phủ là cơ quan thực hiện quyền hành pháp. Các quy định này là cơ sở hiến định quan trọng để Chính phủ có thể ứng phó với các tình huống trong quá trình quản lý mọi lĩnh vực của đời sống xã hội, đáp ứng yêu cầu của Đảng về xây dựng Chính phủ trong điều kiện phát triển nền kinh tế thị trường, xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN: “kiện toàn bộ máy Chính phủ, nâng cao hiệu quả quản lý vĩ mô, nhất là chất lượng xây dựng thể chế, quy hoạch, năng lực dự báo và khả năng phản ứng chính sách trong điều kiện kinh tế thị trường và hội nhập quốc tế”.

b) Vai trò của Bộ trưởng trong cơ cấu Chính phủ

Trong cơ cấu Chính phủ, với tư cách là một bộ phận trong cấu trúc hợp thành Chính phủ, nhưng Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ (sau đây gọi chung là Bộ trưởng) lại chịu trách nhiệm quản lý ngành, lĩnh vực được phân công. Do vậy, một mặt, Chính phủ (kể cả Thủ tướng) phải kiểm soát được hoạt động của các Bộ trưởng nhưng không làm thay các công việc của Bộ trưởng. Không phải mọi vấn đề nảy sinh trong hoạt động của bộ, ngành, khi khó khăn, phức tạp đều chuyển lên giải quyết ở cấp Chính phủ. Về nguyên tắc, Chính phủ chỉ xem xét, quyết định các vấn đề có tính đường lối, chủ trương, chính sách trong các lĩnh vực, hoặc các vấn đề mang tính liên ngành, vấn đề có tính chất xung đột thẩm quyền… còn việc điều hành, tổ chức triển khai phải do các Bộ trưởng chủ động thực hiện. Các bộ chính là bộ máy giúp việc giúp Bộ trưởng hoàn thành nhiệm vụ Chính phủ phân công.

2. Bộ trưởng trong mối quan hệ với Thủ tướng

Hiến pháp năm 1992 lần đầu tiên đã xác lập rõ ràng thiết chế Bộ trưởng – người “chịu trách nhiệm quản lý nhà nước về lĩnh vực, ngành mình phụ trách trong phạm vi cả nước” (Điều 116), theo đó, Bộ trưởng trở thành người đứng đầu hành chính về ngành, lĩnh vực được phân công.Các quy định này của Hiến pháp thể hiện sự đề cao trách nhiệm cá nhân của Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng và các thành viên khác của Chính phủ, qua đó tạo cơ sở cho việc thiết lập một trật tự mới trong cơ chế hoạt động của Chính phủ, tạo ra động lực mới cho hoạt động quản lý, chỉ đạo, điều hành trước những yêu cầu và thách thức đặt ra trong giai đoạn phát triển mới của đất nước; tạo cơ sở pháp lý cho việc chuyển đổi phương thức hoạt động, đổi mới chức năng của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ và của các Bộ, cơ quan ngang Bộ theo hướng chuyển sang quản lý điều hành vĩ mô các mặt đời sống kinh tế – xã hội của đất nước bằng hệ thống pháp luật.

Hiến pháp năm 1992 quy định thẩm quyền của Thủ tướng Chính phủ “lãnh đạo công tác của… các thành viên Chính phủ” (khoản 1 Điều 114) là không phù hợp với nguyên tắc tổ chức và hoạt động của Chính phủ với tư cách là một tập thể. Thủ tướng Chính phủ có vai trò lãnh đạo hoạt động của cả tập thể Chính phủ trong việc xây dựng và tổ chức thực thi chính sách mà không phải là lãnh đạo các bộ, cơ quan ngang bộ hay lãnh đạo các Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ. Chính phủ cũng không phải là chủ thể lãnh đạo các bộ, cơ quan ngang bộ vì các bộ, cơ quan ngang bộ là bộ máy giúp việc của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ để thực hiện tốt các nhiệm vụ của một Bộ trưởng, một thành viên Chính phủ.

Trong thực tiễn quá trình điều hành quản lý nhà nước, do không xác định rõ vai trò, nhiệm vụ của các chủ thể nên không khắc phục được tình trạng các công việc đổ dồn lên Chính phủ, biến Chính phủ từ vai trò của cơ quan điều hành vĩ mô với nhiệm vụ trọng tâm là xây dựng và thực thi chính sách theo các quy định của luật thành cơ quan xử lý các vụ việc cụ thể của một bộ, một ngành; làm hạn chế vai trò của Chính phủ trong lĩnh vực xây dựng, thực hiện chính sách, điều hành đất nước.

Hiến pháp năm 1992 chưa phân định rõ thẩm quyền và trách nhiệm giữa Chính phủ và Thủ tướng Chính phủ với các Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ. Trên thực tế, có khi Bộ trưởng không chủ động giải quyết các công việc thuộc thẩm quyền mà những công việc có tính chất “nhạy cảm”, khó thì đề nghị Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ quyết định, từ cơ chế, chính sách, đến các công việc cụ thể, sự vụ. Vấn đề thực tế này đã được “quy phạm hóa” trong Quy chế làm việc của Chính phủ; quy định là trong trường hợp cần thiết, Thủ tướng Chính phủ có thể lấy công việc đã giao cho Bộ trưởng lên để trực tiếp xử lý.

Điều 117Hiến pháp năm 1992quy định:Bộ trưởng và các thành viên khác của Chính phủ chịu trách nhiệm trước Thủ tướng Chính phủ, trước Quốc hội về lĩnh vực, ngành mình phụ trách. Theo quy định của Hiến pháp năm 1992 thì Bộ trưởng là thành viên Chính phủ, là người đứng đầu một Bộ và “chịu trách nhiệm quản lý nhà nước về lĩnh vực, ngành mình phụ trách trong phạm vi cả nước” nhưng trên thực tế, một số việc cụ thể thuộc phạm vi chức năng quản lý của Bộ vẫn phải trình Thủ tướng Chính phủ quyết định hoặc cho ý kiến trước khi Bộ trưởng quyết định, một số công việc không được quy định rõ do Bộ hay do Chính phủ thực hiện dẫn đến giải quyết công việc không kịp thời hoặc không phân định rõ được trách nhiệm khi có sai sót.

Vậy, cần phân định vị trí, chức năng, nhiệm vụ của Bộ trưởng và Thủ tướng Chính phủ như thế nào?

Theo tinh thần của Hiến pháp (2013), nhiệm vụ, quyền hạn cụ thể của Chính phủ (Điều 96) đã có sự phân định rành mạch với nhiệm vụ, quyền hạn của Thủ tướng Chính phủ (Điều 98), của Bộ trưởng (khoản 4 Điều 95, Điều 99, Điều 100). Đặc biệt là, nhiệm vụ, quyền hạn của Thủ tướng Chính phủ được quy định tương xứng với vị trí của người đứng đầu Chính phủ và hệ thống hành chính nhà nước, bảo đảm cơ sở hiến định để Thủ tướng Chính phủ có thể phát huy vai trò, trách nhiệm trong lãnh đạo Chính phủ, trong định hướng, điều hành hoạt động của Chính phủ và lãnh đạo hệ thống hành chính nhà nước từ trung ương đến địa phương, bảo đảm tính thống nhất và thông suốt của nền hành chính quốc gia.

Thủ tướng Chính phủ cần phải giữ vị trí trung tâm trong cơ cấu hành pháp. Vai trò trung tâm của người đứng đầu hành pháp thể hiện trước hết ở vị thế thủ lĩnh trong toàn bộ cơ cấu hành chính nhà nước, ở quyền điều hành bộ máy hành pháp từ trung ương tới địa phương và thẩm quyền giải quyết các vấn đề đột xuất hay trong tình trạng đặc biệt (ví dụ: các sự cố nghiêm trọng như thiên tai, dịch bệnh lớn… vượt khỏi tầm giải quyết của bộ, ngành và địa phương, cần thiết phải có sự chỉ đạo tập trung, có đủ các nguồn lực và có sự phối hợp của nhiều bộ, ngành, địa phương thì mới có thể giải quyết một cách có hiệu quả trong một thời gian nhất định).

Thủ tướng Chính phủ có vai trò quan trọng trong việc lãnh đạo, điều hành các hoạt động chung của Chính phủ, chỉ đạo việc hoàn thiện các chức năng, nhiệm vụ và điều phối các chức năng, nhiệm vụ của các bộ, ngành thông qua lãnh đạo việc xây dựng và hoàn thiện hệ thống thể chế (đề xuất, trình các cơ quan có thẩm quyền ban hành). Thủ tướng phải trở thành nhân tố định hướng các mục tiêu chung và thúc đẩy, định hướng xây dựng chính sách và toàn bộ hoạt động của Chính phủ và lãnh đạo hệ thống hành chính nhà nước từ trung ương tới cơ sở trong việc thực hiện các chức năng, thẩm quyền theo quy định của pháp luật. Thủ tướng cũng phải là người chỉ đạo, lãnh đạo tổ chức việc thi hành pháp luật.

Về chức năng hành chính của Thủ tướng Chính phủ, là người điều hành hệ thống hành chính nhà nước, Thủ tướng Chính phủ phải có quyền bổ nhiệm các chức vụ dân sự (ví dụ: bổ nhiệm các Thứ trưởng và tương đương…); là người chịu trách nhiệm về nền quốc phòng, Thủ tướng phải có quyền bổ nhiệm các chức vụ quân sự.

Các quy định của Hiến pháp (2013) cũng đề cao, phát huy hơn vai trò, trách nhiệm của Bộ trưởng trong quản lý đối với ngành, lĩnh vực và trách nhiệm chính trị của Bộ trưởng trước nhân dân. Với tinh thần đó, pháp luật nên tiếp tục được hoàn thiện theo hướng tạo cho các Bộ trưởng đủ quyền để chủ động quyết định các vấn đề của bộ, ngành và chịu trách nhiệm hoàn toàn về quản lý nhà nước về ngành, lĩnh vực được giao, song vẫn bảo đảm làm tròn nhiệm vụ của Chính phủ trong việc quyết định những vấn đề về chính sách vĩ mô và những vấn đề thuộc thẩm quyền của Chính phủ.

Như trên đã nêu, nhiệm vụ, quyền hạn của Chính phủ với tư cách là một tập thể cần phải được phân biệt với nhiệm vụ của các thành viên Chính phủ (bao gồm Thủ tướng, Phó Thủ tướng và các Bộ trưởng). Chính vì vậy, để bảo đảm Chính phủ thực hiện một cách có hiệu quả thẩm quyền hành pháp và quyền quản lý hành chính thì nhất thiết phải có sự phân biệt rành mạch về quyền hạn của các chủ thể trên hai phương diện thẩm quyền nêu trên[3].

Khó có thể phân tách được chức năng hành pháp và chức năng hành chính cái gì quan trọng hơn, cái gì rộng lớn, bao quát hơn vì chức năng, thẩm quyền quản lý hành chính của Thủ tướng, của Bộ trưởng là nhằm tổ chức cho hoạt động hoạch định chính sách, đang được coi là hoạt động có tính chất hành pháp hơn là hành chính; mặt khác, thẩm quyền ban hành văn bản pháp quy có thể vừa thuộc về thẩm quyền quản lý hành chính, vừa có yếu tố của hành pháp vì ban hành văn bản là nhằm mục đích tổ chức tốt việc thi hành pháp luật của xã hội, công dân.

Để xác lập chế độ trách nhiệm cho các Bộ trưởng, theo TS Nguyễn Sỹ Dũng[4], trước hết, chúng ta phải quan niệm Bộ trưởng là một chính khách; một chính khách thì khác với các quan chức hành chính; họ chịu trách nhiệm hoạch định chính sách và đứng đầu bộ máy công vụ của ngành mình về mặt chính trị. Họ không thể và không nên là một quan chức điều hành. Như vậy, Bộ trưởng chỉ phải chịu trách nhiệm về chính sách và về việc lãnh đạo chính trị bộ máy công vụ. Ở tầm cao như vậy, thì trách nhiệm của Bộ trưởng trước hết là trách nhiệm giải trình. Các vị Bộ trưởng đều phải giải trình với Quốc hội về chính sách và về các phản ứng chính sách của mình là chính[5].

4. Bộ trưởng trong mối quan hệ với các bộ trưởng khác

Trong quá trình sắp xếp bộ máy Chính phủ gần đây cho thấy, cơ cấu các bộ, cơ quan ngang bộ hiện còn nhiều vấn đề cần nghiên cứu, hoàn thiện. Hiện nay, tiêu chí sáp nhập, hợp nhất các bộ, cơ quan ngang bộ là “theo mô hình bộ quản lý đa ngành, đa lĩnh vực và các bộ, cơ quan ngang bộ có chức năng, nhiệm vụ và phạm vi, đối tượng quản lý giống nhau, gần nhau, liên thông với nhau và phương thức quản lý tương tự nhau vào một bộ”[6].

Một vấn đề khác là, trong thực hiện chức năng quản lý nhà nước không tránh khỏi có sự trùng lắp về nhiệm vụ. Do vậy, để giải quyết vấn đề xung đột thẩm quyền giữa các bộ, cơ quan ngang bộ (thực chất là giữa các Bộ trưởng) trong quá trình sắp xếp bộ máy Chính phủ, thì cần có sự phân định nhiệm vụ, quyền hạn để sao cho rõ cơ quan chịu trách nhiệm về vấn đề; cơ quan đó phải thực hiện có hiệu quả và thuận lợi; một cơ quan có thể thực hiện nhiều nhiệm vụ nhưng không nên giao một nhiệm vụ cho nhiều cơ quan đảm nhiệm dễ dẫn đến tình trạng không xác định được trách nhiệm hoặc bỏ sót nhiệm vụ không cơ quan nào thực hiện.

Để một Chính phủ hoạt động hiệu quả, thì Chính phủ có nhiều phương thức làm việc/hoạt động khác nhau, ngoài phiên họp Chính phủ là phương thức hoạt động chủ yếu của Chính phủ, việc thảo luận tập thể và biểu quyết theo đa số cũng là phương thức làm việc cơ bản của Chính phủ thì có thể thấy, phải có cơ chế linh hoạt hơn để giải quyết các vấn đề thực tiễn đặt ra. Chính phủ có thể có phương thức hoạt động khác nhằm giúp Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ điều hành tốt công việc, tăng cường năng lực hoạch định thể chế, cụ thể như: cơ chế phối hợp liên bộ[7]; cơ chế giải quyết xung đột giữa các bộ, ngành dưới sự chủ trì của Chủ nhiệm Văn phòng Chính phủ[8]; họp Hội đồng Thứ trưởng hàng tuần(hoặc cuộc họp nàynên được diễn ra trước khi tổ chức phiên họp Chính phủ để đạt tới sự đồng thuận, nhất trí cao và để Chính phủ không phải sa đà vào những vấn đề quá kỹ thuật, để Chính phủ có một tiếng nói chung, thống nhất, theo đúng định hướng, chương trình, mục tiêu hành động của Chính phủ); thành lập các ủy ban quốc gia (như Ủy ban An toàn giao thông quốc gia) hoặc Hội đồng tư vấn do Thủ tướng Chính phủ thành lập…

Nói vậy không có nghĩa các cơ chế làm việc nêu trên thay thế cho chế độ làm việc tập thể của Chính phủ, mà chỉ giúp cho tập thể Chính phủ đạt được sự đồng thuận cao, theo đó nâng cao chất lượng chính sách.Trong tương lai, cần thiết Chính phủ phải thảo luận tập thể nhiều hơn (ví dụ: phải tổ chức phiên thảo luận Chính phủ hàng tuần thay vì hàng tháng, phải có các cuộc họp Thứ trưởng trước mỗi phiên họp Chính phủ). Như vậy, đòi hỏi sự phối hợp, hợp tác chặt chẽ và thường xuyên giữa các Bộ trưởng trong cơ cấu Chính phủ, bảo đảm “con thuyền” đi đúng hướng, đạt mục tiêu của tập thể Chính phủ với các thành viên là những người đồng chí hướng, đặt dưới sự lãnh đạo của Thủ tướng Chính phủ là người cầm lái quan trọng./.

Đặt vấn đề: Ngay từ sau khi Cách mạng tháng 8 thành công, nhận thức được sâu sắc vấn đề cơ bản của mọi cuộc Cách mạng là vấn đề chính quyền nhà nước, chủ tịch Hồ Chí Minh đã thay mặt Quốc dân đồng bào thành lập nước Việt Nam dân chủ cộng hòa, nay là nước CHXHCN Việt Nam, chính quyền dân chủ đầu tiên của nước ta. Đúng với mục tiêu xây dựng nhà nước CHXHCH Việt Nam là nhà nước của dân, do dân và vì dân, Đảng luôn coi trọng quyền làm chủ của nhân dân thông qua phổ thông đầu phiếu để bầu ra các cơ quan quyền lực Nhà nước. Chính vì thế, Hội đồng nhân dân đã được xây dựng như là một hệ thống cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương do nhân dân trực tiếp bầu ra. Bản hiến pháp đầu tiên năm 1946 đã giành 5 chương, 6 điều quy định vai trò và vị trí của Hội đồng Nhân dân. Ngày 22/11/1945; Chủ tịch Hồ Chí Minh đã ký sắc lệnh số 63 về Tổ chức Hội đồng Nhân dân và Ủy ban Hành chính các cấp. Lần đầu tiên, Hội đồng nhân dân có một định nghĩa kể từ Hiến pháp 1959. Qua nhiều lần sửa đổi bổ sung (các bản Hiến pháp 1959, 1980, 1992), Hiến pháp đều quy định đầy đủ vị trí, tính chất, chức năng (được cụ thể hóa bằng nhiệm vụ và quyền hạn) của Hội đồng nhân dân. Từ đó đến nay, cùng với sự thăng trầm của đất nước, hệ thống các cơ quan dân cử ở địa phương đã vượt qua không ít những khó khăn, thử thách để khẳng định vị trí của mình. Việc nghiên cứu, làm rõ vị trí, tính chất, chức năng của Hội đồng nhân dân theo pháp luật hiện hành giúp ta có cái nhìn đa diện và hoàn thiện hơn về bộ máy nhà nước, nghiên cứu lý luận về Hội đồng nhân dân giúp ra hiểu rõ vai trò nhiệm vụ của nó, đồng thời làm sáng tỏ những vấn đề thực tiễn còn bất hợp lý so với lý luận, để từ đó tìm ra giải pháp giải quyết ngay từ ngọn nguồn của vấn đề. Nội dung : Về mối quan hệ giữa vị trí, tính chất và chức năng của Hội đồng nhân dân : Nói đến vị trí là nói đến chỗ đứng của Hội đồng nhân dân trong hệ thống chính trị, trong bộ máy nhà nước, tính chất làm ta xác định rõ và không thể nhầm lẫn Hội đồng nhân dân với cơ quan nào khác, chức năng là những tính chất của các mặt hội đồng nhân dân đảm nhiệm. Như vậy, có thể thấy rõ, ba yếu tố này có liên hệ mật thiết không thể tách rời, nghiên cứu để làm rõ từng khía cạnh nhưng phải đặt chúng trong mối quan hệ với nhau thì mới có thế nhìn được vấn đề một cách toàn diện. Vị trí, tính chất, chức năng của Hội đồng nhân dân được quy định tại Điều 119. Điều 120 Hiến pháp 1992 và cụ thể hóa tại Luật tổ chức Hội đồng nhân dân và ủy ban nhân dân được Quốc hội nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam khóa XI, kì họp thứ 4 thông qua ( 26/11/2003) cùng các văn bản luật, pháp lệnh khác. Vị trí của Hội đồng nhân dân : Sự thay đổi kết cấu và tính chất bộ máy nhà nước dưới chế độ XHCN: HĐND là hình thức tổ chức chính quyền kiểu mới XHCN. Phương thức tổ chức chính quyền kiểu mới dựa trên quan điểm thừa nhận quyền lực nhân dân ở từng cộng đồng lãnh thổ. Mô hình tổ chức chính quyền địa phương XHCN không còn phân biệt cấp hành chính cơ bản hay trung gian nữa mà ở tất cả các đơn vị hành chính lãnh thổ đều có mô hình tổ chức gần giống nhau: Một cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương và một cơ quan chấp hành. Với nhà nước XHCN thì mô hình chính quyền địa phương là một cơ quan đại diện quyền lực nhà nước của nhân dân trên địa bàn lãnh thổ do nhân dân bầu ra, vừa đại diện cho nhân dân địa phương vừa đại diện cho cơ quan nhà nước cấp trên – là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương. Đây là hình thức tổ chức chính quyền địa phương kiểu mới thay thế cho mô hình hành chính cũng như tự quản tồn tại trước đó. Con đường hình thành : Hội đồng nhân dân là cơ quan do nhân dân bầu ra ( Điều 119 HP 1992), miễn nhiệm và bãi nhiệm theo các nguyên tắc phổ thông, bình đẳng, trực tiếp và bỏ phiếu kín ( Điều 1 Luật bầu cử đại biểu HĐND). Con đường hình thành này là một yếu tố quan trọng tạo nên vị trí của Hội đồng nhân dân. Cơ sở pháp lý: Điều 119 Hiến pháp 1992 quy định “Hội đồng nhân dân là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương, đại diện cho ý chí, nguyện vọng và quyền làm chủ của nhân dân, do nhân dân địa phương bầu ra, chịu trách nhiệm trước nhân dân địa phương và cơ quan nhà nước cấp trên”. Vị trí của Hội đồng nhân dân cũng được ghi nhận trong Điều 1 Luật tổ chức Hội đồng nhân dân. Vị trí trong bộ máy nhà nước : Như vậy, vị trí pháp lý của Hội đồng nhân dân có thể xét theo 2 góc độ: + Hội đồng nhân dân _ cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương + Hội đồng nhân dân _ cơ quan đại diện cho ý chí, nguyện vọng, quyền làm chủ của nhân dân địa phương. Do vị trí pháp lý như trên, quyền lực của HĐND được giới hạn trong phạm vi đơn vị hành chính lãnh thổ, tuy là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương, hội đồng nhân dân không có quyền lập pháp, mà là cơ quan có chức năng quản lý địa phương thực hiện nhiều hoạt động mang tính chấp hành và điều hành. HĐND còn là cơ quan đại diện cho ý chí, nguyện vọng và quyền làm chủ của nhân dân địa phương, có quyền chủ động giải quyết các vấn đề trong phạm vi địa phương, không đối lập với lợi ích chung của quốc gia và chính sách, pháp luật của nhà nước. Vị trí này dẫn đến việc ta có thể hình dung HĐND như chiếc cầu nối giữa nhân dân và nhà nước, tạo điều kiện cho nhân dân làm chủ, mối quan hệ hai chiều được thúc đẩy khi dung hòa giữa yếu tố quyền lực nhà nước và yếu tố ý chí của nhân dân. Hội đồng nhân dân ở nước ta là bộ phận cấu thành của bộ máy Nhà nước thống nhất của nhân dân, chứ không phải và không thể là cơ quan tự quản như các cơ quan dân cử địa phương ở một số nước. Vì vậy, HĐND không chỉ chịu trách nhiệm trước nhân dân địa phương mà còn phải chịu trách nhiệm trước chính quyền cấp trên. Điều này đảm bảo cho nguyên tắc tập trung dân chủ khi xây dựng bộ máy nhà nước. Sự cụ thể hóa của vị trí : Vị trí của HĐND là hoàn toàn có cơ sở, được ghi nhận trong Hiến pháp và các văn bản pháp luật khác. Tuy nhiên, HĐND chỉ có thể đứng ở đúng vị trí của nó khi các vị trí được ghi nhận đó, trên thực tế triển khai có hiệu quả. Sau khi quy định vị trí, pháp luật tiếp tục ghi nhận tính chất và chức năng của Hội đồng nhân dân, tạo ra cơ sở pháp lý để áp dụng trong thực tế. Mặt khác, chính bản thân vị trí đã thể hiện một phần chức năng và nhiệm vụ của HĐND. Tuy vậy, vị trí của HĐND trên thực tế có xứng tầm với những gì được ghi nhận trong lý luận hay không, thì cần tiếp tục xem xét trong sự thể hiện của nó là tính chất và chức năng của HĐND. Tính chất của Hội đồng nhân dân : Cơ sở pháp lý: Điều 119, 120, 121, 122, 123, 125 Hiến pháp 1992 và phần những quy định chung trong Luật tổ chức Hội đồng nhân dân năm 2003. Như đã trình bày ở trên, vị trí của Hội đồng nhân dân tạo nên những tính chất đặc thù riêng của nó. Việc Hiến pháp 1992 tiếp tục khẳng định và nhấn mạnh hai tính chất của Hội đồng nhân dân mang nhiều ý nghĩa quan trọng, hai tính chất ấy là tính quyền lực và tính đại diện. Tính quyền lực nhà nước của Hội đồng nhân dân: Hội đồng nhân dân cùng với Quốc hội hợp thành hệ thống cơ quan quyền lực nhà nước, thay mặt nhân dân sử dụng quyền lực nhà nước và là gốc của chính quyền nhân dân. Các cơ quan nhà nước khác đều do Quốc hội và HĐND thành lập. Tuy nhiên, nếu Quốc hội thay mặt nhân dân sử dụng quyền lực nhà nước trên phạm vi cả nước thì HĐND lại là cơ quan nhà nước ở địa phương. HĐND được nhân dân giao quyền thay mặt mình thực hiện quyền lực nhà nước, HĐND thực hiện những nhiệm vụ, quyền hạn theo quy định của Hiến pháp và pháp luật, bảo đảm sự lãnh đạo thống nhất của Trung ương, đồng thời phát huy quyền chủ động, sáng tạo của địa phương. Tuy là cơ quan quyền lực nhà nước nhưng tổ chức Hội đồng nhân dân vẫn phải đảm bảo sự thống nhất quyền lực nên mặt khác, tính quyền lực này còn thể hiện ở một số điểm: bảo đảm những quy định và quyết định của các cơ quan nhà nước cấp trên ở trung ương và địa phương được thực hiện; HĐND phải chịu trách nhiệm trước các cơ quan chính quyền cấp trên và TW, chịu sự hướng dẫn hoạt động của Chính phủ và chịu sự lãnh đọa của Uỷ ban thường vụ Quốc hội. Tính quyền lực nhà nước ở địa phương của HĐND biểu hiện một số mặt cơ bản: HĐND quyết định những vấn đề quan trọng ở địa phương trên mọi lĩnh vực: kinh tế, chính trị, quốc phòng, an ninh, văn hóa, giáo dục…; tham gia thành lập các cơ quan nhà nước khác ở địa phương như bầu, miễn nhiệm, bãi nhiệm chủ tịch, phó chủ tịch, uỷ viên thường trực hội đồng nhân dân; chủ tịch, phó chủ tịch, và các thành viên khác của uỷ ban nhân dân…; tham gia giám sát hoạt động của các cơ quan nhà nước cùng cấp và cấp dưới, giám sát việc tuân theo pháp luật ở địa phương . Tính đại diện của Hội đồng nhân dân: Hội đồng nhân dân là hình thức tổ chức chính quyền kiểu mới. Nó không phải là cơ quan đại diên, tư vấn bên cạnh cơ quan hành chính, cũng không phải là cơ quan tự quản kiểu chính quyền phong kiến trước đây. Bản thân con đường hình thành là nguyên nhân của tính đại diện của HĐND. Nó thể hiện ở chỗ, chỉ HĐND là cơ quan duy nhất do cử tri bầu ra theo nguyên tắc phổ thông, bình đẳng, trực tiếp và bỏ phiếu kín. HĐND là đại diện tiêu biểu nhất cho tiếng nói của các tầng lớp nhân dân trong xã hội, được cấu thành từ các đại biểu ưu tú của mọi tầng lớp nhân dân, các dân tộc, tôn giáo, những công nhân, nông dân, trí thức… HĐND đại diện cho trí tuệ,tinh thần và sức mạnh tập thể nhân dân địa phương. Vì thế, HĐND trong nhà nước ta là những tổ chức chính quyền gần gũi nhân dân nhất, hiểu rõ tâm tư, nguyện vọng và yêu cầu của nhân dân, nắm vững những đặc điểm của địa phương , do đó mà nắm và quyết định mọi quyết định sát hợp với nguyện vọng của nhân dân. Những quyết định này được thể chế hóa thành Nghị quyết, các Nghị quyết của HĐND phải xuất phát từ lợi ích của nhân dân địa phương, đồng thời phù hợp với lợi ích toàn dân, văn bản của các cơ quan nhà nước cấp trên và trung ương. HĐND chịu sự kiểm tra, giám sát của nhân dân địa phương. Các đại biểu không còn được nhân dân tín nhiệm sẽ bị bãi nhiệm. Như vậy, HĐND vừa là một tổ chức có tính chất chính quyền, vừa có tính chất quần chúng, vừa là trường học quản lý nhà nước, quản lý xã hội ở địa phương. Trong tính chất và hoạt động của mình, HĐND phải thể hiện đầy đủ hai tính chất đó. Nếu quá thiên về tính đại diện mà không thể hiện tính quyền lực nhà nước thì HĐND chỉ là một tổ chức xã hội. Nếu chỉ thiên về tính quyền lực nhà nước, không chú ý đến tính đại diện thì HĐND trở thành cơ quan nhà nước quan liêu, xa rời nhân dân. Chỉ khi nào HĐND kêt hợp nhuần nhuyễn hai tính chất nói trên trong tổ chức và hoạt động của mình thì HĐND mới thực sự là cơ quan nhà nước của dân, do dân và vì dân. Trên thực tế, việc thể hiện hai tính chất này của HĐND còn nhiều bất cập. Nhìn tổng thể, HĐND chưa thể hiện và thực hiện thực sự tính chất của cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương như Hiến pháp và luật đã quy định. Các hoạt động quyết định giám sát của HĐND đều có hạn chế, và UBND_ cơ quan chấp hành lại có xu hướng ngày càng độc lập với HĐND. UBND, bên cạnh việc chịu trách nhiệm trước HĐND còn chịu trách nhiệm trước cơ quan hành chính cấp trên. Chính tính chất thứ hai đã tạo tính độc lập tương đối của UBND. Kế đến, nói HĐND có tính chất quyền lực nhà nước và tính đại diện nghĩa là nó phải gắn liền với một cộng đồng dân cư và một lãnh thổ nhất định. Tính chất đó chỉ tương thích đối với các đơn vị hành chính mà ở đó có sự liên kết gắn bó của một cộng đồng các đơn vị hành chính cơ bản. Trong khi đó, theo quy định hiện hành thì ở tất cả các đơn vị hành chính hiện tại không phân biệt cơ bản hay trung gian đều được tổ chức như nhau, dẫn đến việc mô hình tổ chức cơ quan chính quyền lại tương tự nhau ở tất cả các loại đơn vị hành chính đã tạo ra bộ máy chính quyền rập khuôn, cứng nhắc, không phân biệt tính chất đặc thù ở từng cấp, từng địa phương. Cách tổ chức như vậy không thể hiện được tính chất, vai trò của cơ quan đại diện quyền lực ở những đơn vị hành chính. HĐND không phát huy được vai trò chủ động, sáng tạo, thực tiễn thể hiện tính chất không đi liền với lý luận. Có thể thấy HĐND với tính chất là cơ quan đại diện của nhân dân, cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương đã được đặt trong nhiều bối cảnh khác nhau không đồng nhất, do đó, môi trường này tuy tỏ ra thích hợp nhưng lại bị kiềm chế bởi các thiết chế khác nhau nên ở nơi này không phát huy được, nới kia lại tỏ ra không phù hợp. Tính chất ấy, dù được chứng minh và thể hiện rất hợp lý trong lý luận, trên thực tế, đã không còn nguyên vẹn như trong lý luận đã nêu ra. Chức năng của Hội đồng nhân dân: Chính vị trí, tính chất là cơ sở để quy định chức năng của HĐND. Những chức năng cơ bản của HĐND phải thể hiện và là sự chứng minh được vị trí cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương và cơ quan đại diện cho ý chí, nguyện vọng, quyền làm chủ của nhân dân địa phương, với hai tính chất đặc trưng của là tính quyền lực và tính đại diện. HĐND có những chức năng được quy định trong Hiến pháp; Luật tổ chức HĐND và UBND năm 2003 cùng các quy định khác của pháp luật, bảo đảm sự lãnh đạo thống nhất của Trung ương, đồng thời phát huy quyền làm chủ của nhân dân địa phương trong phạm vi nhiệm vụ, quyền hạn của mình, HĐND, UBND quản lý địa phương theo Hiến pháp, luật, các cơ quan nhà nước cấp trên, tăng cường pháp chế XHCN, ngăn ngừa và chống các biểu hiện quan liêu vô trách nhiệm, hách dịch, cửa quyền, tham nhũng, lãng phí và các biểu hiện tiêu cực khác trong cơ quan, cán bộ viên chức nhà nước và bộ máy chính quyền nhà nước ở địa phương…Tổng kết lại, HĐND có 3 chức năng chính sau đây: HĐND quyết định những vấn đề quan trọng ở địa phương: Căn cứ pháp lý: Điều 120 Hiến pháp 1992, Điều 1 Luật tổ chức HĐND và UBND năm 2003, trong các điều luật, pháp lệnh khác của từng lĩnh vực cụ thể. HĐND quyết định những vấn đề quan trọng của địa phương, như quyết định những chủ trương, biện pháp quan trọng đế phát huy tiềm năng kinh tế của địa phương, xây dựng và phát triển địa phương về kinh tế – xã hội, củng cố quốc phòng, an ninh, không ngừng cải thiện đời sống vật chất và tinh thần của nhân dân địa phương, làm tròn nghĩa vụ của địa phương đối với cả nước. Thể hiện quyền làm chủ của nhân dân, HĐND quyết định những vấn đề quan trọng nhất của địa phương, điều này được cụ thể hóa bằng nhiệm vụ và quyền hạn trong các lĩnh vực cụ thể: Lĩnh vực kinh tế: Theo luật tổ chức HĐND và UBND năm 2003: nhiệm vụ, quyền hạn được quy định cụ thể cho từng cấp HĐND: HĐND cấp tỉnh: Điều 11; HĐND cấp huyện: Điều 19; HĐND cấp xã: Điều 29. Theo luật ngân sách nhà nước: Điều 25- Nhiệm vụ, quyền hạn của HĐND các cấp: Căn cứ vào nhiệm vụ thu, chi ngân sách được cấp trên giao và tình hình thực tế tại địa phương, quyết định: Dự toán thu ngân sách nhà nước trên địa bàn; Dự toán thu ngân sách địa phương; Dự toán chi ngân sách địa phương, dự phòng ngân sách; Quyết định phân bổ dự toán ngân sách cấp mình. Theo luật đất đai: Điều 7- HĐND các cấp thực hiện quyền quyết định, giám sát việc quản lý và sử dụng đất đai trong địa phương mình. Theo pháp lệnh bảo vệ công trình giao thông: Điều 8- HĐND các cấp trong phạm vi nhiệm vụ, quyền hạn của mình có trách nhiệm giám sát việc thi hành pháp luật về bảo vệ công trình giao thông tại địa phương. Theo pháp lệnh bảo vệ công trình thủy lợi: Điều 5- HĐND các cấp trong phạm vi và quyền hạn của mình quyết định chủ trương phát triển, kế hoạch khai thác, bảo vệ hệ thống công trình thủy lợi, giám sát việc thực hiện các nhiệm vụ đó. Như vậy, ta thấy nhiệm vụ, quyền hạn của HĐND được quy định trong hầu hết các mặt của lĩnh vực kinh tế với vai trò chủ yếu là ra những quyết định quan trọng, kiểm tra, giám sát việc thực hiện. Lĩnh vực văn hóa, giáo dục, y tế, xã hội, thông tin, thể dục thể thao…: Theo luật tổ chức HĐND và UBND năm 2003: Nhiệm vụ, quyền hạn của HĐND cấp tỉnh: Điều 12; HĐND cấp huyện: Điều 20, HĐND cấp xã: Điều 30. Theo luật giáo dục: Điều 92- ” HĐND cấp tỉnh căn cứ vào khung học phí của Chính phủ quy định mức học phí, lệ phí tuyển sinh cụ thể đố với trường, cơ sở giáo dục khác của tỉnh; căn cứ vào nhu cầu phát triển giáo dục…quyết định mức đóng góp xây dựng trường lớp…”. Lĩnh vực an ninh, quốc phòng, trật tự an toàn xã hội: Theo luật tổ chức HĐND và UBND: Nhiệm vụ, quyền hạn của HĐND cấp tỉnh: Điều 14, HĐND cấp huyện: Điều 22; cấp xã: Điều 31. Theo pháp lệnh chống tham nhũng: Điều 36- HĐND, đại biểu HĐND các cấp giám sát việc thực hiện các biện pháp phòng ngừa, phát hiện hành vi tham nhũng, giám sát hoạt động thanh tra, điều tra, truy tố, xét xử các vụ án tham nhũng ở địa phương. Các lĩnh vực khác: Thực hiện các chính sách dân tộc, chính sách tôn giác; xây dựng chính quyền địa phương, quản lý địa giới hành chính; khoa học, công nghệ, tài nguyên và môi trường;… Chức năng quyết định những vấn đề quan trọng của địa phương của HĐND, nói tóm lại bao gồm việc ra các quyết định quan trọng trong mọi lĩnh vực, các kế hoạc cụ thể, kiểm tra, giám sát việc thực hiện các kế hoạch đó. Những ví dụ trên có thể chứng minh được, chức năng quyết định mọi vấn đề quan trọng của địa phương của HĐND là hoàn toàn có cơ sở pháp lý, được thể hiện trong tất cả mọi lĩnh vực đời sống địa phương. Trên thực tế, những nhiệm vụ quyền hạn của HĐND được quy định trong luật là rất nặng nề, đòi hỏi HĐND phải có một bộ máy giúp việc chuyên nghiệp và cơ cấu tổ chức khoa học, hoạt động thường xuyên mới có thể bắt kịp nhịp sống địa phương, từ đó thực hiện chức năng của mình được hiệu quả. HĐND bảo đảm thực hiện các quy định và quyết định của cơ quan nhà nước cấp trên và trung ương ở địa phương: Căn cứ vị trí, tính chất của HĐND: Với vị trí là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương, là cầu nối giữa nhân dân với chính quyền Trung ương, việc HĐND phải đảm bảo tinh thống nhất quyền lực nhà nước là điều tất yếu. HĐND phải đảm bảo được sự lãnh đạo thống nhất của trung ương, nghĩa là đảm bảo cho quy định và quyết định của cấp trên và trung ương được thi hành triệt để ở địa phương, đồng thời phát huy quyền chủ động, sáng tạo của địa phương. Chính sách và pháp luật của nhà nước phải được thực hiện nhất quán ở mọi nơi trong phạm vi lãnh thổ, tránh sự cục bộ địa phương do mặc định HĐND là cơ quan đại diện của địa phương. Chức năng này đảm bảo cho nguyên tắc tập trung dân chủ khi xây dựng bộ máy nhà nước Việt Nam. Căn cứ pháp lý: Theo Hiến pháp 1992: Điều 120 – Căn cứ vào Hiến pháp, luật, văn bản của cơ quan Nhà nước cấp trên, HĐND ra Nghị quyết về các biện pháp bảo đảm thi hành nghiêm chỉnh Hiến pháp và pháp luật ở địa phương. Theo Luật tổ chức HĐND và UBND năm 2003: Trong lĩnh vực thi hành pháp luật, Hội đồng nhân dân các cấp quyết định biện pháp bảo đảm việc thi hành Hiến pháp, luật, các văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên và nghị quyết của mình ở địa phương. Theo luật ban hành các Văn bản quy phạm pháp luật : Điều 1- khoản 3-” Văn bản do HĐND, UBND ban hành để thi hành văn bản quy phạm pháp luật của quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội và văn bản của các cơ quan nhà nước cấp trên, văn bản do UBND ban hành còn để thi hành Nghị quyết của HĐND cùng cấp”. Chức năng giám sát của HĐND: Cơ sở pháp lý: Điều 1 Luật tổ chức HĐND và UBND năm 2003 quy định Hội đồng nhân dân thực hiện quyền giám sát đối với hoạt động của Thường trực Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân, Toà án nhân dân, Viện kiểm sát nhân dân cùng cấp; giám sát việc thực hiện các nghị quyết của Hội đồng nhân dân; giám sát việc tuân theo pháp luật của cơ quan nhà nước, tổ chức kinh tế, tổ chức xã hội, đơn vị vũ trang nhân dân và của công dân ở địa phương. Chương 3 Luật tổ chức HĐND và UBND năm 2003 quy định cụ thể về hoạt động giám sát của HĐND, thường trực HĐND, các ban cuat HĐND và đại biểu HĐND. Bản chất chức năng giám sát của HĐND: Quy định tại điều 1 luật tổ chức HĐND và UBND năm 2003 đã xác định rõ vi trí pháp lý và tính chất pháp lý của HĐND: là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương, đồng thời, là cơ quan đại diện cho ý chí và nguyện vọng, quyền làm chủ của nhân dân địa phương. Với tư cách là cơ quan quyền lực nhà nước và cơ quan đại diện của nhân dân ở địa phương, HĐND thay mặt cho nhân dân địa phương, cho cử tri đã bầu ra mình để quyết định những vấn đề quan trọng của địa phương và giám sát việc thi hành những quyết đị